Normes internationales en matière de surveillance de la police

Table des matières

Introduction

La lettre d'accompagnement du rapport annuel de 2005 de la Commission d'examen des plaintes concernant la police militaire faisait référence aux « normes internationales » en matière de surveillance indépendante de la police. Un destinataire bien avisé a demandé qu'on élabore sur le sujet. En bref, « Quelles sont les normes internationales en matière de surveillance de la police? » . Le présent article est une adaptation de la réponse qui a été donnée et il a été rédigé dans la perspective qu'il pourrait intéresser d'autres intervenants engagés dans la surveillance de la police.

La police s'acquitte de responsabilités particulières pour la protection de la société, lesquelles passent par l'exercice de pouvoirs spéciaux sur d'autres citoyens. Partout où l'on se préoccupe de préserver ou d'établir la primauté du droit, on reconnaîtra que ceux et celles qui sont investis de pouvoirs spéciaux - en particulier des pouvoirs qui empiètent directement sur les libertés individuelles - devront rendre compte de façon particulière de l'exercice de ces pouvoirs. L'on ne s'étonnera donc pas que les États aient commencé à partager, dans diverses tribunes internationales, leur expérience et leurs pratiques exemplaires dans le domaine du maintien démocratique de l'ordre, y compris la surveillance de la police.

D'entrée de jeu, précisons que nous ne prétendons pas qu'il y ait à cet égard certaines obligations juridiques internationales contraignantes pour le Canada - du moins à l'heure actuelle. Il existe certes des instruments internationaux dans le domaine des droits de la personne qui comportent pour le Canada des obligations quant à l'exercice des pouvoirs policiers, notamment la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948 (largement considérée comme un reflet du droit international coutumier dans de nombreux domaines) et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966 (auquel a adhéré le Canada). De telles obligations impliquent forcément un contrôle efficace de la police par l'État. Ceci dit, le respect du droit international en matière de droits de la personne n'implique généralement que la reconnaissance juridique (de préférence constitutionnelle) de certains droits des personnes soupçonnées ou accusées de crimes, en particulier lors de l'arrestation ou de la détention, ainsi que l'accès à des recours juridiques en cas de violation de ces droits.

Bien qu'il n'existe pas de règles de droit international rigides concernant les organismes indépendants de surveillance de la police, des normes internationales que l'on pourrait qualifier de « souples » commencent à émerger dans ce domaine. Ces normes ont été en grande partie inspirées des « Principes de Paris » adoptés en 1993 par l'Assemblée générale des Nations Unies, lesquels précisaient les normes minimales des organismes nationaux de surveillance des droits de la personne. Il existe des similitudes certaines entre le travail des organismes de droits de la personne et celui des organismes externes de surveillance de la police. D'ailleurs, dans bon nombre de pays, c'est l'organisme indépendant de surveillance en matière de droits de la personne qui mène l'examen indépendant de la conduite policière.

Les sources les plus pertinentes pour le Canada quant aux normes à établir sont le Commonwealth et le Conseil de l'Europe (où le Canada a un statut d'observateur tout comme les États Unis, la Russie, le Japon et Israël).

Mis à part les Principes de Paris, les Nations Unies n'ont pas encore élaboré de normes spécifiques en ce qui concerne la surveillance indépendante de la police. Le Code de conduite des Nations Unies pour les responsables de l'application des lois, adopté par résolution de l'Assemblée générale en 1979, ne traite pas des questions de surveillance. En mai 1989, le Conseil économique et social des Nations Unies a adopté une série de principes directeurs (lesquels ont été sanctionnés par la suite par l'Assemblée générale des Nations Unies dans la Résolution 44/162 du 15 décembre 1989) afin de mettre en oeuvres le Code de conduite. Le Canada était à l'époque membre du Conseil économique et social des Nations Unies et a coparrainé l'ébauche de Résolution de l'Assemblée générale sanctionnant ces principes. Bien que ces principes directeurs (intitulés Principes directeurs en vue de l'application effective du Code de conduite pour les responsables de l'application des lois) comprennent des exigences relativement à la création de mécanismes effectifs de contrôle et de supervision externe par le biais de dispositions particulières pour le traitement de plaintes provenant du public, en plus de systèmes relatifs à la discipline interne, les pouvoirs et les ressources que ces mécanismes devraient posséder n'y sont pas élaborés. Toutefois, l'Office des Nations Unies contre la drogue et le crime devrait publier un rapport sur cette question d'ici la fin de l'année.

Nous aborderons maintenant certaines normes particulières qui ont été élaborées par des organismes internationaux auxquels le Canada est associé.

Le Commonwealth

Le rapport de 2005 sur l'Initiative du Commonwealth pour la défense des droits de la personne (Commonwealth Human Rights Initiative), intitulé Police Accountability: Too Important to Neglect, Too Urgent to Delay présente une intéressante analyse des normes et des pratiques exemplaires concernant la surveillance de la police. Bien que cette Initiative (CHRI) soit accréditée auprès du Commonwealth et qu'elle présente des rapports périodiques aux chefs d'États du Commonwealth, il s'agit d'un organisme non gouvernemental indépendant. Ses vues ne sont donc pas nécessairement celles du Commonwealth ou des États membres. Néanmoins, la CHRI jouit d'un statut particulier au sein du Commonwealth et auprès du Conseil économique et social des Nations Unies, à titre d'organisme international respecté de défense des droits de la personne.

Dans son rapport de 2005, la CHRI soutient que les Principes de Paris (« Principes concernant le statut des institutions nationales » ) adoptés en 1993 par l'Assemblée générale des Nations Unies et portant sur les normes minimales applicables aux organismes nationaux de protection des droits de la personne s'appliquent également à tout organisme de surveillance, y compris les organismes de surveillance de la police. Les éléments des Principes de Paris qui s'appliquent au travail des organismes indépendants de surveillance de la police incluent les principes suivants sous le titre « Modalités de fonctionnement » :

Dans le cadre de son fonctionnement, l'institution nationale doit : (a) Examiner librement toutes questions relevant de sa compétence, qu'elles soient soumises par le gouvernement ou décidées par auto saisine sur proposition de ses membres ou de tout requérant; (b) Entendre toute personne, obtenir toutes informations et tous documents nécessaires à l'appréciation de situations relevant de sa compétence; .

En 2001, le Secrétariat du Commonwealth s'est inspiré des Principes de Paris en développant ceux ci dans un document intitulé « National Human Rights Institutions : Best Practices » . Dans son rapport de 2005 sur la responsabilisation de la police, la CRHI a proposé des exigences minimales relativement aux organismes de surveillance de la police, en s'appuyant sur les pratiques exemplaires pour les organismes nationaux de protection des droits de la personne mises de l'avant par le Secrétariat et sur les Principes de Paris.

Exigences minimales pour tout organisme efficace de surveillance de la police identifiées par la CHRI dans son rapport de 2005 :

[traduction]

  1. Indépendance : Il doit être indépendant du pouvoir exécutif et des forces de police et il doit pouvoir rendre directement compte au Parlement.
  2. Pouvoirs suffisants : Il doit être investi des pouvoirs nécessaires pour enquêter sur les plaintes et déposer des constatations en toute indépendance. Cela nécessite l'existence de pouvoirs concomitants permettant de tenir des audiences, d'exiger la production de documents et d'assigner des témoins, y compris des membres des forces policières. Il doit également pouvoir identifier les problèmes organisationnels au sein de la police et recommander des réformes systémiques.
  3. Ressources adéquates : Il doit avoir les fonds nécessaires pour faire enquête tout au moins concernant les plaintes les plus importantes qui lui sont soumises. Il doit disposer de ressources humaines compétentes en matière d'enquêtes ou dans le traitement des plaintes.
  4. Pouvoir de suivi de ses recommandations : Il doit être habilité à faire rapport au public de ses conclusions et recommandations et à assurer le suivi des mesures prises par le chef de police à la suite de ses recommandations. Il doit aussi pouvoir porta à l'attention du Parlement les situations où la police ne prend aucune mesure.

Les deux rapports (celui de la CHRI sur la responsabilisation de la police et celui du Secrétariat du Commonwealth sur les pratiques exemplaires pour les institutions nationales de droits de la personne) soulignent l'importance que les organismes de surveillance exercent leurs activités selon un cadre constitutionnel ou législatif solide, qui en définit clairement les compétences, la raison d'être et les paramètres afin de protéger l'organisme contre les caprices politiques. Selon la CHRI, cela signifie que l'existence, la mission et les pouvoirs des organismes indépendants de surveillance de la police doivent, tout au moins, être pleinement établis en vertu d'un texte législatif et non pas en vertu d'un texte réglementaire ou d'autres instruments délégués pouvant être modifiés de façon unilatérale par le pouvoir exécutif.

En ce qui concerne les pouvoirs nécessaires aux organismes de surveillance de la police, le rapport de la CHRI note ce qui suit :

[traduction] De solides pouvoirs d'enquête sont un élément primordial pour la réussite des organismes de surveillance. Ceux qui sont les plus efficaces disposent non seulement du pouvoir de mener une enquête de façon indépendante mais aussi d'exiger des éléments de preuve et d'obliger la police à coopérer. Ils doivent également pouvoir formuler des recommandations en ce qui concerne les cas individuels aussi bien que les améliorations systémiques, qui devront être reconnues et prises en compte.

Le rapport de la CHRI souligne plus loin l'importance que les organismes de surveillance soient habilités à se pencher sur les questions systémiques :

[traduction] Les pratiques exemplaires démontrent qu'en plus d'enquêter sur des cas individuels, les organismes de surveillance doivent pouvoir examiner les modèles de comportement policiers ainsi que le fonctionnement des systèmes de discipline internes et de traitement des plaintes. S'ils n'ont pas ces pouvoirs de suivre et d'examiner les orientations organisationnelles, ils risquent de voir se répéter les plaintes individuelles concernant des formes semblables d'inconduite policière, sans pouvoir en examiner les causes profondes.

Il ressort clairement des points précédents que les organismes indépendants de surveillance de la police doivent non seulement disposer des pouvoirs d'enquête sur les plaintes et avoir accès à toute l'information pertinente détenue par la police, mais ils doivent aussi être investis du pouvoir de surveiller efficacement les mesures internes prises par la police à la suite de plaintes et d'enquêter sur les problèmes systémiques connexes qui peuvent aller au delà des préoccupations spécifiques des plaignants.

Conseil de l'Europe

Le Code européen d'éthique de la police (CEEP), adopté par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe en septembre 2001 contient également des dispositions qui sont pertinentes pour l'efficacité d'une surveillance indépendante de la police. Ces normes sont toutefois de nature plus générale que celles qui ont été définies par la CHRI.

L'article 59 de la CEEP stipule : « La police doit être responsable devant l'État, les citoyens et leurs représentants. Elle doit faire l'objet d'un contrôle externe efficace. » Le commentaire officiel sur cet article précise qu'en plus de sa nécessaire responsabilité devant l'État, un service de police doit être effectivement responsable devant un organisme public externe. On ajoute que « l'ouverture et la transparence de la police sont [...] des conditions indispensables à l'efficacité de tout système de responsabilité / contrôle » .

L'article 61 de la CEEP dispose que « Les pouvoirs publics doivent mettre en place des procédures effectives et impartiales de recours contre la police » .

Enfin, l'article 62 du Code énonce ce qui suit : « Il conviendrait d'encourager la mise en place de mécanismes favorisant la responsabilité et reposant sur la communication et la compréhension entre la population et la police » . Le commentaire sur l'article affirme entre autres : « Il convient de privilégier la mise en place de mécanismes permettant le règlement des différends entre la population et la police » . Il ajoute que « de tels mécanismes devraient, de préférence, être indépendants de la police » . Selon l'article et le commentaire, la police doit faire preuve d'un maximum de transparence et d'ouverture dans son traitement des plaintes, en particulier vis à vis des plaignants. On note également que même s'il faut favoriser un règlement informel des différends, ces questions ne devraient pas être entièrement du ressort de la police. Bien que l'article ne soit pas explicite à ce sujet, nous pouvons aisément en déduire que l'organisme indépendant de surveillance assurerait l'élément d'indépendance nécessaire au processus informel de résolution des plaintes.

Conclusion

De toute évidence, les normes internationales à l'égard de la surveillance indépendante de la police sont un domaine relativement nouveau et en pleine évolution. Bien qu'elles n'aient aucune force contraignante pour le gouvernement canadien, les normes examinées précédemment seront certainement un guide utile lors de l'élaboration, de la modification ou de l'interprétation des lois concernant la surveillance de la police. Tous les intervenants concernés voudront certainement suivre de près les nouveaux développements dans ce domaine, tant par le biais de l'Association canadienne de surveillance civile du maintien de l'ordre que par le biais de la nouvelle Initiative internationale en matière de surveillance, dont le lancement arrive fort à propos.

Préparé et présenté par la Commission d'examen des plaintes concernant la police militaire

SOMMAIRE

A. Initiative du Commonwealth pour la défense des droits de la personne (Commonwealth Human Rights Initiative [CHRI]) - rapport de 2005

Dans son rapport intitulé Police Accountability: Too Important to Neglect, Too Urgent to Delay, la CHRI a établi les normes suivantes applicables aux Organismes de Surveillance de la Police (ci-après les OSP) indépendants :

[traduction]

  1. Indépendance
    Les OSP devraient être indépendants du pouvoir exécutif et des forces policières en plus de rendre des comptes directement au Parlement. L'existence, la compétence et les pouvoirs des OSP devraient, à tout le moins, être prévus par une loi.
  2. Pouvoirs suffisants
    Les OSP devraient être investis des pouvoirs nécessaires pour enquêter sur les plaintes et émettre des conclusions en toute indépendance. Pour y arriver, ils devraient, entre autres, être habilités à :
    • tenir des audiences;
    • exiger la production de documents et la coopération de témoins, y compris des membres des forces policières;
    • résoudre les problèmes organisationnels et systémiques ainsi que les situations particulières;
    • superviser à l'interne le traitement des plaintes effectué par les policiers.
  3. Ressources adéquates
    Les OSP devraient pouvoir disposer, d'une part, d'un financement suffisant pour mener des enquêtes concernant, au moins, les plaintes les plus sérieuses qui leur sont référées et, d'autre part, de ressources humaines qualifiées.
  4. Pouvoir de suivi
    Les OSP devraient avoir le pouvoir de rendre compte de leurs conclusions et de leurs recommandations auprès du public ainsi que d'assurer le suivi des mesures prises par les forces policières dans la foulée de ces recommandations. Ils devraient également avoir la capacité d'attirer l'attention du Parlement dans les cas d'inaction policière.

B. Conseil de l'Europe

(Code européen d'éthique de la police - 2001)

Les articles 59 à 62 du Code européen d'éthique de la police (CEEP) prévoient ce qui suit :

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